Un équilibre délicat 

Comptabilité dans le secteur public

Un équilibre délicat

Pour leurs indicateurs de performance, les municipalités doivent chercher le meilleur équilibre entre les mesures financières et les mesures de la qualit é du service.

TIRÉ DU NUMÉRO : JANV.-FÉVR. 2003 | PAR JEFF BUCKSTEIN

Contrairement à la comptabilité du secteur privé, qui est profondément orientée vers le bénéfice net, la comptabilité du secteur public s'exerce à la frontière de l'efficience et de l'efficacité. Mais trouver l'équilibre entre les mesures financières et les mesures de la qualité du service peut se révéler ardu.

« Si vous vous concentrez trop sur l'efficience, vous pouvez nuire au service à la clientèle et à l'efficacité, mais si vous privilégiez le service et l'efficacité, vous risquez de perdre l'efficience », affirme Lorne Turner, conseiller financier principal du Directeur municipal de la Ville de Toronto.

Face à ce dilemme, plusieurs municipalités ont choisi d'instaurer des indicateurs de performance. À l'aide de ces indicateurs, qui ne sont pas tous officialisés et n'ont pas tous la même portée, les municipalités peuvent évaluer non seulement le coût total de la prestation des services fournis aux contribuables mais également l'efficience et l'efficacité de ces services pour établir s'ils remplissent les objectifs sociaux qui y sont sous-jacents.

Initiative municipale

La Ville de Winnipeg compte parmi ces municipalités. Elle a adopté un système de mesure de la performance municipale avant même que le Manitoba ne mette en vigueur un ensemble de normes officielles pour la province. Gail Stephens, FCGA, qui était alors vérificatrice de la Ville, précise que Winnipeg a commencé à mettre au point le programme OPMR (Organizational Performance Management and Reporting) en 1997.

Aujourd'hui directrice municipale de la Ville, elle se rappelle : « En fait, le personnel du secteur de la vérification a rencontré des gens de tous les autres secteurs pour s'entretenir avec eux du type de services qu'ils offraient. C'était la première fois que des membres des divers secteurs parlaient des programmes et services d'intérêt commun dans la perspective de leur clientèle. »

Les chiffres recueillis dans le cadre du programme OPMR ont trait à 36 domaines clés de prestation de services, et les indicateurs de performance qui ont été retenus sont liés à un plan sur 20 ans nommé « Plan de la Ville de Winnipeg ». (Un premier rapport de performance sera publié pour 2002; on l'attend d'ici le premier trimestre de 2003.) Les indicateurs touchent notamment la prévention du crime, les parcs et les espaces ouverts, l'évaluation et l'imposition, le ramassage des ordures et l'eau. Ils permettent d'évaluer la satisfaction de la clientèle à l'égard des services publics ainsi que la rentabilité et l'efficacité de ces services. Dans le domaine de la prévention du crime, par exemple, les indicateurs permettent d'évaluer notamment les demandes de service, les interventions y faisant suite et le nombre de crimes faisant l'objet d'une enquête.

Normes provinciales

Tandis que Winnipeg a élaboré un programme de mesure de la performance sans lignes directrices provinciales, l'Ontario s'est dotée de l'ensemble le plus complet d'indicateurs types au pays. Ils ont été annoncés en octobre 2000 dans le cadre du Programme de mesure de la performance des services municipaux (PMPSM). En vertu du PMPSM, toutes les municipalités sont tenues, depuis juin 2001, d'assurer aux contribuables l'accès à l'information sur la qualité et le coût des services publics.

Voici les neuf principaux domaines de prestation de services pour lesquels l'Ontario a établi des indicateurs de performance. Ils sont accompagnés d'exemples d'indicateurs :

• déchets (coûts de fonctionnement liés au ramassage et à l'élimination des déchets et au recyclage; plaintes concernant le ramassage des déchets et le recyclage);
• égouts (coûts de fonctionnement liés à la collecte, à l'épuration et à l'évacuation; reflux de l'égout collecteur; décharge d'eaux usées brutes);
• eau (coûts de fonctionnement liés au traitement de l'eau; fuites d'eau; avis de faire bouillir l'eau);
• services de transport (coûts de fonctionnement liés à l'entretien des routes revêtues et non revêtues et aux services de sécurité de la voirie en hiver; nombre de déplacements en transport en commun traditionnel par habitant);
• protection-incendie (coûts de fonctionnement liés aux services de protection-incendie; pertes attribuables aux incendies);
• police (coûts de fonctionnement liés aux services de police; pourcentage d'affaires réglées);
• administration locale (coûts de fonctionnement liés à l'administration municipale et aux membres du conseil);
• aménagement du territoire (pourcentage de lots créés; pourcentage des terres agricoles préservées);
• services sociaux (pourcentage de bénéficiaires de l'aide sociale participant à des activités de réintégration du marché du travail et nombre de personnes touchant des prestations d'aide sociale).

Cambridge, municipalité d'environ 110 000 habitants du Sud-Ouest de l'Ontario, a publié sur son site Web (www.city.cambridge.on.ca) le détail des chiffres enregistrés par la Ville dans le cadre du PMPSM. Deux des indicateurs d'efficience de la Ville ont permis d'établir que les coûts des services d'incendie avaient baissé en 2001 par rapport à l'exercice précédent, ceux-ci ayant reculé de 2,06 $ à 1,95 $ par 1 000 $ de valeur des biens figurant au rôle d'évaluation; par contre, des activités d'entretien supplémentaires ont fait augmenter les coûts liés aux routes revêtues, qui sont passés de 1 967,73 $ à 1 998,77 $ par kilomètre. L'un des indicateurs d'efficacité de la Ville, l'état carrossable des routes, a permis d'établir que le pourcentage de kilomètres de routes revêtues considérés comme carrossables (c.-à-d. que l'état du revêtement ne nécessite pas d'entretien supplémentaire) avait légèrement augmenté, passant de 84,59 % à 85,54 %.

Cambridge prévoit utiliser ces chiffres pour élaborer un modèle fiable qui lui permettra d'évaluer sa performance interne au fil du temps, tant à l'égard de la qualité que du coût de la prestation des services. « Bien que le PMPSM ne nous permette pas nécessairement de nous comparer aux autres municipalités, puisque les niveaux de service et les modes de prestation diffèrent de l'une à l'autre, il pourrait nous permettre de découvrir chez les autres des pratiques d'excellence dont nos résidants tireraient parti », affirme Steve Fairweather, directeur des services financiers de la Ville.

Utilité des programmes

Mais pourquoi l'Ontario et les autres provinces lancent-elles des programmes visant l'instauration d'indicateurs de performance des services municipaux?

De l'avis de Larry Clay, directeur de la performance et de la responsabilisation des municipalités au ministère ontarien des Affaires municipales et du logement, plusieurs raisons ont motivé le gouvernement de l'Ontario. « Vers le milieu des années 1990, explique-t-il, le vérificateur de la province a recommandé la mise en place d'un processus qui permettrait aux municipalités de mieux évaluer leurs services et ce qu'il leur en coûte pour les offrir.

Les profonds changements qui ont secoué l'Ontario dans la seconde moitié de la décennie ont fait ressortir l'utilité de ce processus. M. Clay cite entre autres : le réaménagement de plusieurs activités de prestation de services à l'échelon municipal; les fusions et la restructuration des municipalités en ayant découlé; l'évaluation à la valeur actuelle et la modification importante du mode d'évaluation des propriétés, de fixation et de perception de l'impôt qu'elle a entraînée.

Le programme ne visait pas seulement la responsabilisation, il visait également l'amélioration de la prestation des services municipaux. « Vous ne pouvez pas vraiment savoir comment vous vous en tirez, si vous ne vous évaluez pas », ajoute M. Clay. Le PMPSM a pour objectif d'aider les municipalités à se tenir au fait de la qualité de leur prestation. « Au fil du temps, cela leur permettra de s'améliorer. »

Un autre argument motivait l'instauration du PMPSM : la constitution d'une base de données commune qui permettrait de déterminer quelles municipalités offrent les services les plus efficients et efficaces. Le partage de l'information permettrait aux municipalités qui affichent des résultats supérieurs d'aider les autres municipalités à optimiser la prestation de leurs services.

Steve Fairweather explique que le partage d'information s'effectue librement dans le secteur municipal, ce qui est différent du secteur privé : « Si quelqu'un trouve une bonne solution, il acceptera d'en faire profiter les autres. »

Malheureusement, la situation n'est pas aussi simple lorsqu'une ville de la stature de Toronto fait partie du tableau. Les caractéristiques de la ville, notamment son infrastructure et les coûts liés à la prestation des services offerts aux 2,5 millions de résidants, rendent les comparaisons avec les autres villes de la province difficiles, voire impossibles. Lorne Turner souligne par exemple qu'aucune autre municipalité ontarienne n'est dotée d'un réseau de métro comparable.

Mesurer pour s'orienter

La taille, toutefois, ne détermine pas toujours la complexité d'un plan de mesure de la performance. Même si elle est beaucoup plus petite, la Nouvelle-Écosse possède des indicateurs très complets. Semblable à celui de l'Ontario, son programme prévoit 41 indicateurs pour les services municipaux, répartis en catégories, notamment, les finances, la collectivité, la gouvernance, la performance.

Ces indicateurs ont été établis pour accélérer les enquêtes et les analyses des municipalités, indique Bob Houlihan, CGA, conseiller aux municipalités auprès de Service Nouvelle-Écosse et Relations municipales, à Halifax.

Il ajoute : « La province travaille sur son projet depuis trois ans. Elle a recueilli les états financiers des municipalités, puis elle en a analysé et saisi les données, et les a utilisées pour mettre au point des indicateurs. Les municipalités peuvent s'en servir par exemple pour déterminer si les services de police seraient plus rentables s'ils étaient assurés par un corps policier local ou s'ils étaient confiés à la Gendarmerie Royale du Canada. » La province prévoit pouvoir publier d'ici la fin de 2002 les chiffres relatifs à la période 1999-2001 concernant ses 55 municipalités.

Les municipalités néo-écossaises sont tenues de présenter leur information financière à la province, mais, contrairement aux municipalités ontariennes, on ne leur impose pas de normes de présentation.

Maria Medioli, coordonnatrice de la mesure de la performance pour la Municipalité régionale de Halifax, souligne que la capitale provinciale travaille actuellement à la mise en œuvre de son propre programme de mesure de la performance. Bien que ce projet ait démarré officieusement il y a trois ans, ce n'est qu'en décembre 2001 que l'on a donné aux indicateurs leur forme actuelle. On peut attribuer cette situation en partie à un manque d'enthousiasme de la part des différentes directions.

« Elles devaient produire dans leur plan d'activités des données concernant la mesure de la performance, mais elles ne le faisaient pas, précise M^me Medioli; elles faisaient état de certains indicateurs, mais elles n'en assuraient pas le suivi (sous la forme de contrôles, de rapports ou d'analyses) et ne prenaient aucune mesure corrective. » Le processus a été structuré et intégré au plan d'activités l'an dernier.

Des programmes moins officiels

À l'encontre de l'Ontario et de la Nouvelle-Écosse, l'Alberta ne s'est pas dotée d'un plan officieux ni officiel de mesure de la prestation des services municipaux, bien qu'elle soutienne les efforts que déploient ses municipalités pour évaluer leur performance. « Nous nous efforçons de soutenir leur travail en matière de pratiques de gestion financière et de responsabilisation », affirme Karen Sigurdson, porte-parole des Affaires municipales de l'Alberta.

Elle précise : « Tous les ans, la province recueille de l'information financière et statistique auprès de chaque municipalité et l'intègre à une base de données détaillée; elle s'en sert ensuite pour établir des diagrammes de performance fondés sur les indicateurs financiers, dont les dépenses de fonctionnement par habitant, le taux de perception des impôts, qui permettent aux municipalités de se comparer aux municipalités dont la taille et la base d'imposition sont similaires. »

Malgré l'absence d'un plan provincial, Calgary a commencé à appliquer des indicateurs de performance en 1995, par suite des compressions budgétaires émanant du gouvernement albertain. Selon Archie Chumak, conseiller de la Ville, la réduction des budgets a incité les directeurs municipaux à gérer plus étroitement leurs activités.

Depuis sept ans, Calgary a adopté des mesures dans trois domaines : programmes, municipalité, collectivité. Par exemple, pour la collectivité, les indicateurs touchent la protection de la population (crimes par habitant), l'urbanisation (densité des nouvelles banlieues), l'environnement (qualité de l'air) et la qualité de vie globale, et l'on tient compte des conclusions des sondages effectués auprès des citoyens. Pour la municipalité, les indicateurs permettent d'évaluer la performance globale de la Ville et touchent trois grands aspects : efficience (dépenses par habitant), efficacité (satisfaction des citoyens à l'égard des services publics) et mieux-être du personnel (formation, accidents).

Dans le passé, l'évaluation des programmes reposait largement sur les résultats financiers. Cependant, la nouvelle méthode adoptée par Calgary a permis d'élargir le cadre d'évaluation pour permettre une mesure de la prestation du service dans la perspective de la quantité (rendement) et des répercussions et avantages pour les citoyens (efficacité). « Par exemple, précise M. Chumak, lorsqu'ils examinent la possibilité de majorer le budget du transport en commun, le conseil municipal et les administrateurs supérieurs peuvent se reporter aux indicateurs d'efficience, comme les coûts unitaires du rendement par employé, et aux indicateurs d'efficacité, comme le degré d'utilisation du service, avant de prendre leur décision. Les décideurs s'intéressent au coût monétaire, mais nous souhaitons qu'un jour ils accordent autant d'attention à l'information sur la performance et la satisfaction des citoyens. »

Dans le Nord-Ouest de l'Alberta, la Ville de Grande Prairie s'est dotée elle aussi d'indicateurs de performance, conçus pour évaluer à la fois le processus (efficience) et le résultat (efficacité), bien que, de l'avis du directeur des services financiers, Ken Anderson, les mesures actuelles soient principalement orientées vers l'efficience.

À long terme, M. Anderson veut que les mesures de la performance soient davantage axées sur le résultat. « Pour moi, les indicateurs axés sur le résultat sont plus importants parce qu'ils mesurent l'efficacité, ce qui est le fondement de l'existence de notre Direction, précise-t-il. La mesure du résultat devrait se traduire par une attribution des ressources aux programmes qui en ont le plus besoin. Compte tenu des ressources limitées dont dispose Grande Prairie (comme la majorité des villes canadiennes), c'est un grand avantage. »

Efficience et efficacité

Contrairement aux sociétés du secteur privé qui distribuent leur bénéfice net à leurs actionnaires, les municipalités entretiennent avec les citoyens des liens particuliers qui ne peuvent être évalués uniquement en dollars. Les municipalités doivent tenir compte de l'efficience et de l'efficacité de la prestation de leurs services si elles veulent pouvoir en évaluer les répercussions sur le bien-être des citoyens.

Bien qu'il soit trop tôt pour évaluer le succès des différents programmes mis en œuvre au Canada (beaucoup d'experts estiment que l'information doit être recueillie pendant trois à cinq ans pour être pertinente), il apparaît évident que bon nombre de municipalités et de provinces ont dépensé beaucoup d'énergie pour accroître la qualité et la quantité des rapports qu'elles présentent aux contribuables. En outre, de nombreux CGA mettent à profit leur expertise touchant le secteur public dans le but de contribuer aux efforts déployés actuellement pour élaborer, et suivre de près, les nouveaux indicateurs de performance des municipalités.

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Jeff Buckstein, CGA, est rédacteur pigiste; il réside à Ottawa.