La fiscalité
Triompher du mal
Parfois, la Cour suprême doit rappeler à l'administration fiscale qu'elle n'est pas au-dessus de la loi.
TIRÉ DU NUMÉRO : SEPT.-OCT. 2003 | PAR DON GOODISON
Une récente cause m'a ramené à mes premières armes dans le domaine de la fiscalité. À cette époque, je me sentais en quelque sorte investi d'une mission et j'étais bien déterminé à révéler le véritable visage du fisc — celui du mal incarné. J'avais entendu parler d'histoires d'horreur où le fisc avait saisi le compte bancaire d'un enfant parce que ses parents devaient de l'impôt ou encore le fauteuil roulant d'un contribuable en paiement d'impôts qui n'étaient même pas exigibles. Mais le cas de loin le plus grave dont j'ai entendu parler est celui d'un percepteur des impôts qui avait arraché un ourson des bras d'un enfant en lui disant : « Je te le remettrai quand ton papa et ta maman auront payé leur impôt. » Comment peut-on faire une chose pareille?
Je sais que ces histoires sont vraies parce qu'elles m'ont été racontées par une personne qui connaissait une personne qui connaissait les victimes. Mon opinion s'est d'ailleurs confirmée un jour où j'échangeais des propos plutôt désagréables avec un vérificateur de l'impôt aussi zélé que moi. La « conversation » s'est terminée quand il m'a dit que la loi ne s'appliquait pas à son ministère. Vous imaginez facilement le mélange d'horreur et de délice que j'ai ressenti en l'entendant.
C'est peut-être cette idée qu'avait en tête l'Agence des douanes et du revenu du Canada (l'Agence) en portant un jugement de la Cour d'appel fédérale en appel devant la Cour suprême du Canada. Dans Sa Majesté la Reine c. Joe Markevich [2003 SCC 9], le contribuable s'était soudainement trouvé affligé d'une dette d'impôt vieille de 12 ans qu'il croyait effacée.
Dette remise?
En 1986, M. Markevich avait reçu un avis de cotisation de 267 432 $ d'impôt sur le revenu qu'il avait tiré de la promotion de valeurs mobilières au début des années 1980. Il n'avait pas contesté la cotisation. Il avait vendu sa maison et utilisé une partie du produit de la vente pour payer une partie des impôts dus. Par la suite, Revenu Canada, constatant qu'il n'avait aucune perspective réaliste de percevoir le solde de 234 136 $, avait radié la créance.
Mais quand le ministère radie une créance, c'est un peu différent de ce que vous pourriez penser. La créance disparaît de la liste de perception active, mais elle n'est ni remise ni oubliée. Cette curiosité est couverte par le paragraphe 25(3) de la Loi sur la gestion des finances publiques, selon lequel : « La radiation visée au présent article ne porte pas atteinte au droit de Sa Majesté de recouvrer la créance en cause. »
Entre 1987 et 1998, l'Agence n'avait fait aucun effort pour recouvrer la créance. M. Markevich avait produit ses déclarations de 1992 à 1994 et il avait payé ses impôts, parfois en retard. Le solde impayé après ces versements était toujours nul. Il avait connu des difficultés financières de 1995 à 1997, et l'Agence avait dû envoyer des demandes de paiement à ses créanciers. Pourtant, le solde à payer ne visait que ces années. En janvier 1998, toutefois, M. Markevich a reçu un avis indiquant qu'il devait 770 583 $ d'impôt — la créance originale de 234 136 $ et les intérêts cumulés de 536 447 $. L'Agence a envoyé cet avis à cause d'un changement de politique selon lequel les créances précédemment radiées devaient être incluses dans les relevés de compte des contribuables.
M. Markevich en a donc appelé devant la Cour fédérale, division de première instance (T-250-9), pour empêcher la Couronne de recouvrer ses créances fiscales pour 1990 et les années précédentes. Il a demandé la protection de l'article 32 de la Loi sur la responsabilité civile de l'État et le contentieux administratif (LRCECA) ainsi que du paragraphe 3(5) de la British Columbia Limitation Act. Les deux lois empêchent en effet le recouvrement des créances qui sont vieilles de plus de six ans et qui n'ont fait l'objet d'aucune tentative de recouvrement au cours de cette période. On lit ce qui suit à l'article 32 de la LRCECA :
Sauf disposition contraire de la présente loi ou de toute autre loi fédérale, les règles de droit en matière de prescription qui, dans une province, régissent les rapports entre particuliers s'appliquent lors des poursuites auxquelles l'État est partie pour tout fait générateur survenu dans la province. Lorsque ce dernier survient ailleurs que dans une province, la procédure se prescrit par six ans... (Les caractères gras sont de nous).
On lit ce qui suit au paragraphe 3(5) de la British Columbia Limitation Act :
[Traduction] Toute autre action qui n'est pas expressément prévue dans la présente loi ou une autre loise prescrit par six ans suivant la date où prend naissance le droit d'agir en justice... (Les caractères gras sont de nous).
Les paragraphes 9(1) et 9(3) de la British Columbia Limitation Act prévoient également l'extinction de la créance à la date d'expiration du délai de prescription.
La Cour fédérale, division de première instance a rejeté la requête au motif que la Loi de l'impôt sur le revenu (la Loi) était un code complet en soi, et que, à ce titre, les mots en caractère gras dans les extraits qui précèdent s'appliquaient en l'espèce. La Loi et l' Income Tax Act de la Colombie-Britannique n'étaient pas assujetties aux délais de prescription prévus dans les deux autres lois.
Monsieur Markevich a interjeté appel devant la Cour d'appel fédérale (A-174-99), qui a déterminé que la Loi n'était pas un code complet et que l'article 32 de la LRCECA fixe une limitation au recouvrement de l'impôt en vertu de la Loi. De même, la British Columbia Limitation Act s'appliquait à la créance fiscale provinciale. L'appel de M. Markevich a été accueilli.
La Couronne a donc porté le jugement en appel devant la Cour suprême du Canada, qui l'a rejeté à l'unanimité. Ce n'est que sur la loi applicable pour limiter la période de recouvrement à six ans que les juges étaient en désaccord. Sept juges estimaient, comme la Cour d'appel fédérale, que le recouvrement de la créance fédérale était prescrit par l'article 32 de la LRCECA et que c'est la British Columbia Limitation Act qui prescrivait le recouvrement de la créance provinciale. Trois juges estimaient, pour leur part, que la British Columbia Limitation Act s'appliquait au montant total de la créance puisque M. Markevich résidait en Colombie-Britannique et que la créance avait pris naissance dans cette province.
Aucune prescription
Le pouvoir du ministre de recouvrer les créances fiscales soit par une poursuite en justice, soit par des mesures de recouvrement prévues par la loi est décrit à l'article 222 de la Loi, où on lit ce qui suit :
Tous les impôts, intérêts, pénalités, frais et autres montants payables en vertu de la présente loi sont des dettes envers Sa Majesté et recouvrables comme telles devant la Cour fédérale ou devant tout autre tribunal compétent ou de toute autre manière prévue par la présente loi.
En l'espèce, la question était de savoir si ces pouvoirs de recouvrement étaient assujettis au délai de prescription prévu à l'article 32 de la LRCECA. Les deux critères suivants doivent être respectés pour que l'article 32 trouve application :
- La Loi ne doit pas comporter d'autres dispositions pour ce qui est des délais de prescription applicables au recouvrement de créances fiscales.
- Les mesures de recouvrement prévues par la loi doivent être considérées comme « [une] poursuit[e] [...] pour [un] fait générateur [...] » selon l'article 32.
La Cour suprême du Canada a déterminé que les deux critères étaient respectés en l'espèce.
Le tribunal a suivi la même logique en ce qui a trait à la créance fiscale provinciale. L' Income Tax Act de la Colombie-Britannique ne prévoyait aucun délai de prescription pour le recouvrement et, par conséquent, la British Columbia Limitation Act s'appliquait aux mesures de recouvrement prévues par la loi et entreprises par la Couronne agissant comme mandataire de la province de la Colombie-Britannique en matière de recouvrement. De plus, la Cour a déterminé que la Loi n'est pas un code complet, qui s'applique dans un vide législatif. À cet égard, elle cite l'ouvrage de P. W. Hogg, J. E. Magee and T. Cook, Principles of Canadian Income Tax Law (3e édition, 1999), selon lequel la Loi se fonde implicitement sur le droit commun.
Ce jugement est certes encourageant, mais la Cour a néanmoins donné à la Couronne un indice sur la façon de régler le problème. Dans sa plaidoirie, la Couronne avait laissé entendre que le tribunal devrait interpréter l'article 222 comme s'il permettait le recouvrement des créances fiscales « en tout temps ». La Cour a rejeté cet argument au motif que « selon un principe fondamental en matière d'interprétation des lois, un tribunal ne devrait pas accepter une interprétation qui nécessite l'ajout de mots, lorsqu'il existe une autre interprétation acceptable qui ne requiert aucun ajout de cette nature ». Ceci laisse entendre que la législation pourrait être modifiée de façon à y insérer les mots en question, ce qui donnerait au fisc un délai illimité pour recouvrer les créances fiscales. À la lumière des autres commentaires formulés par le tribunal, toutefois, il est plus probable que la Couronne modifie la législation de façon à prévoir son propre délai de prescription, ce qui semblerait raisonnable puisque, comme le fait remarquer le tribunal : « Si, pendant une longue période, le ministre ne fait aucun effort pour recouvrer une créance fiscale, à un moment donné, le contribuable peut raisonnablement en venir à penser ne plus être redevable de cette obligation, et gérer ses affaires en conséquence. »
Il n'est certes pas dans le meilleur intérêt du pays de donner à quiconque un pouvoir illimité, et je serais surpris que le Parlement permette que cela se produise. De même, ce jugement pourrait avoir des répercussions fort importantes, puisqu'il pourrait s'appliquer à d'autres organismes gouvernementaux, tant fédéraux que provinciaux, qui tentent de percevoir des sommes après le délai de prescription prévu dans la LRCECA et les lois provinciales correspondantes.
Passion professionnelle
J'imagine facilement ce que M. Markevich a pu ressentir en ouvrant l'enveloppe de l'Agence et qu'il a vu qu'il devait 770 583 $ d'impôt. Moi, je crois que j'aurai dû respirer dans un sac de papier pendant quelques heures. M. Markevich craignait beaucoup que l'inclusion de ce montant dans toute demande de paiement émise à ses créanciers ait un effet négatif sur sa capacité de faire des affaires. Je me risquerais à dire que cela aurait tout simplement amené son retrait du monde des affaires.
Comme je l'ai dit précédemment, cette cause m'a ramené à une époque où je fonctionnais plus par passion que par raison, quand des clients et collègues admiratifs me félicitaient de mon courage devant l'ennemi. C'était aussi une époque où j'ai perdu plus de causes que j'en ai gagnées, tout en faisant cependant beaucoup de bruit. Il m'a fallu quelques années pour me rendre compte du fait que, même si les grands airs impressionnent peut-être certaines personnes, une attitude professionnelle est nettement plus utile. Il est toutefois gratifiant de voir que les tribunaux ne croient pas que l'Agence est au-dessus de la loi.
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Don Goodison, CFP, FCGA, est associé du cabinet Kemp Harvey Goodison, CGA, à Burnaby (Colombie-Britannique). Courriel : goodison@axionet.com.