Comptabilité dans le secteur public
Information sur les résultats
Imposer la responsabilité de l'État à l'égard des résultats de ses programmes et politiques exigera des solutions créatives.
TIRÉ DU NUMÉRO : SEPT.-OCT. 2003 | PAR DAVID HUME
Dans le monde de la politique et des pouvoirs publics, il est une vérité que l'on a beaucoup dite à voix basse, mais peu exprimée en clair : l'État sait fort peu de choses sur les effets réels de ses programmes et n'a qu'une idée vague de la valeur que les Canadiens reçoivent en contrepartie de leurs impôts.
Loin de moi l'idée de jeter de l'ombre sur le travail de l'État. Jusqu'ici, les administrations publiques ne disposaient tout simplement pas des outils leur permettant de mesurer les effets de leurs politiques. La collecte des données nécessaires pour une évaluation de cette envergure se serait révélée trop coûteuse en temps et en argent. Les percées récentes dans le domaine de la technologie de l'information pourraient toutefois changer la donne.
Des systèmes électroniques perfectionnés de collecte et de mesure permettent de rassembler et d'analyser des données avec beaucoup plus d'efficacité et à des coûts bien moindres. Bien que la technologie ne facilite pas ces processus, elle accroît la capacité de l'État dans ces domaines. Au cours des dix prochaines années, les administrations publiques auront accès à une profusion de renseignements utiles allant d'indices de qualité de vie complexes aux résultats de programmes particuliers.
Ces avancées pourraient avoir une grande portée et permettre aux responsables des politiques de disposer de bases plus solides pour prendre leurs décisions, et aux Canadiens d'être mieux renseignés sur la façon dont l'État dépense l'argent des contribuables. Le gouvernement fédéral a déjà placé les résultats parmi ses priorités. Dans le dernier discours du budget, le ministre des Finances du Canada affirmait : « Bref, les Canadiens veulent savoir à quoi sert leur argent, et ils veulent en avoir pour leur argent. [...] ils veulent des résultats à la mesure de leur contribution. »
Observer les règles ou atteindre les résultats?
La nouvelle orientation axée sur les résultats pourrait transformer l'obligation de reddition de comptes du gouvernement. Jusqu'ici, l'État a établi des règles qui régissent le processus d'affectation des fonds publics et visent à empêcher leur détournement de même que les conflits d'intérêts et la corruption. Comme le savent très bien les comptables du secteur public, ces règles doivent être observées. Leur observation partielle n'est pas tolérée. Selon ce modèle, l'État doit rendre compte de l'efficacité avec laquelle il observe les règles de fonctionnement qu'il a lui-même déterminées.
La force de ce modèle d'observation réside dans sa simplicité : on observe la règle ou on ne l'observe pas. Sa faiblesse réside dans les tracasseries administratives qui s'alourdissent avec chaque nouvelle règle établie. Par contraste, si l'État était tenu responsable de la réalisation de ses objectifs, les gestionnaires du secteur public deviendraient libres d'expérimenter, d'innover et de prendre des risques et, même, d'accepter les échecs et les erreurs découlant de leurs décisions.
On ne peut contester la valeur de l'innovation et de l'expérimentation ni l'intérêt qu'elles présentent pour une administration qui doit affronter les difficultés d'un monde dont l'évolution se complexifie sans cesse. Pour intégrer ces éléments à ses pratiques, l'État devra réduire les contraintes administratives, et cela ne pourra se faire au détriment de l'observation des règles. On ne peut accepter que l'État poursuive ses objectifs sans que l'on vérifie les moyens qu'il utilise à cet effet. Il faut tendre à un équilibre entre l'observation des règles et l'atteinte des résultats — que certains nomment « modèle de responsabilité basé sur la performance ».
Information sur les résultats — fonctionnement
La production de renseignements fiables et précis sur les résultats est l'un des principaux objectifs de l'élaboration d'un modèle de responsabilité basé sur la performance. Un cadre conceptuel simple permet de comprendre comment doit s'opérer la communication de l'information sur les résultats et comment la nouvelle information peut accroître la responsabilité de l'État à l'égard des conséquences de ses décisions. Dans un article publié en avril 2003 par le Centre pour la collaboration gouvernementale, Don Lenihan, directeur du Centre, et John Godfrey et John Williams, députés, ont décrit ce cadre comme ayant trois dimensions — intrants, extrants, résultats — sur lesquelles doit porter l'obligation de rendre compte de l'État envers le public.
Intrants
Les intrants sont les ressources affectées pour répondre aux besoins d'un ministère. Il peut s'agir, d'argent pour les salaires, les investissements ou l'entretien. L'information sur les intrants ne nous renseigne pas sur l'atteinte des résultats et nous éclaire en rien sur ce que les intrants ont permis de produire. Dans le cas où l'on aurait acquis un imageur à résonance magnétique avec l'argent prévu au budget d'un hôpital, elle ne nous renseignerait pas sur le nombre d'utilisations de l'appareil.
Extrants
Les extrants sont les activités précises que l'État exécute grâce aux intrants. Si, par exemple, on a prévu 10 millions de dollars pour des projets d'immobilisations, l'information sur les extrants nous renseignerait sur les investissements faits, comme l'ajout d'une aile à une usine ou l'acquisition de diverses machines. La communication de l'information axée sur les extrants nous indique ce que nous avons reçu en contrepartie de notre argent; elle ne nous renseigne pas sur l'efficacité avec laquelle les extrants ont permis d'atteindre l'objectif d'un programme. Il se peut que les nouvelles machines aient été mal adaptées aux besoins ou que leur utilisation ait peu contribué à l'objectif visé et n'ait pas permis d'améliorer les marges sur les coûts.
Résultats
Le public se préoccupe des intrants et des extrants, mais, il s'intéresse surtout à l'incidence d'un programme sur la société et sur le résultat net pour l'État. Si les autorités ont investi 20 millions de dollars dans l'acquisition de trois imageurs neufs (intrants), et que 3 000 patients ont eu recours à ces appareils à des fins diagnostiques (extrants), quelle a été l'incidence de l'imagerie sur la santé des patients ou sur la collectivité (résultats)?
Pierre d'achoppement
La tâche la plus considérable que pose la responsabilité basée sur la performance est d'ordre conceptuel. Comme l'illustre l'exemple qui suit, il peut être difficile d'établir que l'information sur les résultats est un indicateur fiable des effets d'une politique ou d'un programme.
Supposons qu'une mairesse ait été élue parce qu'elle a promis de réduire la criminalité dans un quartier particulièrement touché. Elle commande une étude qui permet de conclure que le trafic de drogues est la principale cause de la criminalité dans ce quartier. Elle y accroît donc la présence policière. Un an plus tard, un autre rapport de l'administration municipale indique qu'il n'y a eu aucune régression de la criminalité. Les citoyens devraient-ils en conclure que le projet a échoué? Dans l'affirmative, devrait-on en attribuer la responsabilité à la mairesse?
En fait, aucune conclusion ne s'impose clairement. Les taux de criminalité élevés sont en général attribuables à plusieurs causes, notamment la pauvreté, les tensions raciales et le chômage. Il se peut que la modification de ce type de causes, comme une intensification des tensions raciales, ait annulé les gains réalisés par suite de l'accroissement de la présence policière et empêché, de ce fait, l'amélioration du taux de criminalité.
La situation inverse peut se produire également : le taux de criminalité pourrait chuter par suite d'une diminution des tensions raciales, mais, parce que l'on aurait établi que ce taux constituait un indicateur déterminant des effets d'une présence policière accrue, on pourrait conclure à la réussite du projet, même si la présence policière n'avait rien à voir avec cette baisse.
La difficulté tient au fait que de nombreux éléments influencent les résultats que souhaite atteindre l'État. Les ONG, le secteur privé et d'autres instances gouvernementales peuvent tous être engagés dans des activités qui contribuent ou nuisent à l'atteinte des résultats. Cette situation soulève donc un certain nombre de questions quant aux efforts consacrés à la production d'information sur les résultats et à la responsabilité de l'État.
Comment déterminer quelle intervention ou quel événement est à l'origine d'un résultat particulier? Pouvons-nous mesurer l'incidence d'une intervention ou d'un événement précis? Quelle information est utile pour mesurer les progrès réalisés vers l'atteinte d'un objectif?
Améliorer la qualité du débat public
Le débat public est l'instrument à privilégier pour renforcer l'obligation de reddition de comptes de l'État au Canada. Les élections, le parlement, le vérificateur général et les médias contribuent tous à la discussion des décisions de l'État et de la qualité de son processus décisionnel.
Même chez les inconditionnels de la politique, on conçoit souvent le débat public comme un terrain propice aux accusations et aux manœuvres astucieuses. La confrontation laisse peu de place à l'examen minutieux de l'efficacité des programmes de l'État et ne permet pas d'évaluer si celui-ci dépense bien l'argent des contribuables. Un débat public éclairé, rigoureux, fondé sur des principes, est nécessaire afin que s'impose la responsabilité de l'État à l'égard des résultats. Voici trois suggestions pour s'engager dans cette direction.
- Discipliner le débat public
La gestion de la complexité exige une discipline rigoureuse. Parfois, le débat public manque de qualité. On saute rapidement de la discussion de l'information sur les intrants et les extrants — combien d'imageurs a-t-on acheté pour les hôpitaux? — aux conclusions sur les résultats — dans quelle mesure le système de santé fonctionne-t-il bien ou mal?
Dès que l'information sur les résultats deviendra accessible, on s'intéressera aux facteurs déterminants de ces résultats. Le cadre « intrants-extrants-résultats » devra être appliqué rigoureusement. Il permettra de clarifier quelles conclusions nous pouvons tirer de l'information produite et d'assurer que le débat ne s'écarte pas de la vérité.
- Accepter l'apprentissage et l'erreur
Il peut être très difficile d'admettre une erreur dans un contexte de gestion de fonds publics. Les programmes ou les politiques ne sont pas nécessairement infructueux s'ils ne donnent pas les résultats escomptés.
Des questions doivent être posées : Quels obstacles a-t-on rencontrés au cours de la mise en œuvre du programme? Comment les a-t-on abordés? Et, surtout, quelles leçons en a-t-on tirées?
Ces questions exigent que les tenants de la responsabilité de l'État à l'égard des résultats modifient leur démarche. On n'imagine pas que les médias ou l'opposition puissent demander « quelles leçons avez-vous tirées de cette expérience? » lorsqu'ils sont mis au fait d'une mauvaise gestion.
- Établir une nouvelle norme de clarté
Il n'est pas facile de déterminer quelle information est utile pour rendre compte avec efficacité des résultats. Cela exige que l'État examine et évalue les répercussions de ses programmes sur les personnes et les collectivités, et qu'il en prenne acte. Les autorités doivent déterminer les normes sur lesquelles elles fonderont l'évaluation des programmes.
Ces choix devraient être guidés par les objectifs des politiques. Si les objectifs sont imprécis, il sera improductif de s'y fier pour établir les indicateurs à privilégier. Les décisions prises sembleront arbitraires, et il sera difficile d'attribuer la responsabilité des résultats à l'État puisque l'on ne disposera d'aucun énoncé clair de ses intentions.
Certains soutiennent pourtant que l'imprécision des objectifs n'est pas que mauvaise. Elle peut se révéler constructive. Les parties qui ne s'entendent pas sur un objectif précis parviennent parfois à un accord lorsque l'objectif est plus vague. Ceci permet d'avancer là où des divergences de vues d'ordre politique peuvent mener à l'enlisement. Cela dit, la clarté des objectifs des politiques est un facteur déterminant pour qui veut que l'État assume la responsabilité des résultats de ses décisions.
Conclusion
La responsabilité de l'État exige un savant dosage d'institutions, de procédés, d'intervenants et d'information. Dans la prochaine décennie, nous aurons accès à une multitude de données sur les résultats. Si cette information se révèle de qualité, elle servira l'obligation de reddition de comptes au sein de tribunes, dont les périodes de questions, les commissions parlementaires, les médias et les campagnes électorales. Elle pourrait avoir des répercussions sur la façon dont les Canadiens envisagent la gestion des recettes fiscales. Il semble possible d'obtenir enfin une réponse satisfaisante à la question : « Où va l'argent des contribuables? » Nous avons tout intérêt à servir cette cause.
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David Hume est chercheur au Centre pour la collaboration gouvernementale, organisme de recherche d'intérêt public établi à Ottawa.