Taxes à la loupe
Après coup
La rétroactivité dans la législation sur la taxe de vente — un phénomène injuste mais fréquent.
TIRÉ DU NUMÉRO : SEPT.-OCT. 2006 | PAR R. JASON RICHE
Imaginez qu'une loi abaissant la vitesse limite de 80 à 60 km à l'heure est édictée en septembre, mais avec effet rétroactif au mois de mai la même année. Imaginez ensuite que vous recevez, en septembre, une contravention pour excès de vitesse en juillet (vous rouliez à 80 km à l'heure)! Pourtant, lorsqu'il est question de législation fiscale, le gouvernement fait souvent marche arrière pour réinventer l'histoire.
La rétroactivité par le passé
Malheureusement, la rétroactivité dans la législation sur la taxe de vente fédérale n'est pas un fait nouveau. Voici certains des nombreux cas de rétroactivité :
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des modifications apportées à l'article 120 de la Loi sur la taxe d'accise (la LTA), touchant l'admissibilité des contribuables au remboursement de la taxe de vente fédérale à l'inventaire, édictées le 10 juin 1993, ont eu un effet rétroactif à 1991, l'année de l'instauration de la taxe sur les produits et services (TPS); |
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| 2) |
l'article 141.01, qui précise l'exigence de répartir la TPS sur les intrants indirects pour les inscrits qui produisent des fournitures taxables et exonérées, a été ajouté à la LTA et adopté le 12 mai 1994, avec effet rétroactif à 1991; |
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| 3) |
des modifications apportées à l'alinéa q) de la définition de « service financier » au paragraphe 123(1) de la LTA, qui font en sorte que les services de gestion et d'administration de fonds sont taxables, ont été édictées le 10 mars 1997, aussi avec effet rétroactif à 1991; |
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| 4) |
des modifications ont été présentées dans le budget fédéral du 18 février 2003, avec effet rétroactif à l'instauration de la TPS, en réaction à la décision de la Cour d'appel fédérale dans l'affaire Commission scolaire des Chênes c. la Reine. |
Changements à venir
La rétroactivité se poursuit dans l'Avis de motion de voies et moyens déposé par le ministère des Finances le 17 novembre 2005 où on propose de modifier les dispositions concernant le secteur des services financiers, dont deux changements majeurs avec effet rétroactif à 1991.
Par le biais d'un correctif législatif alambiqué, le ministère des Finances a redéfini l'autocotisation de la TPS pour les institutions financières. Les changements proposés sont conçus de façon à contrecarrer la décision de 2003 de la Cour canadienne de l'impôt dans l'affaire State Farm Mutual Auto Insurance Company c. la Reine. Selon cette décision, les coûts des salariés d'une succursale étrangère travaillant en soutien du siège social au Canada, attribués à ce dernier, ne sont pas considérés comme étant des fournitures taxables importées et ne doivent donc pas faire l'objet d'une autocotisation de la TPS.
Évidemment insatisfait de l'arrêt State Farm, le ministère des Finances a réécrit toute cette partie de la loi. Selon le changement proposé, les coûts ainsi attribués devraient faire partie de l'autocotisation de la TPS. Si le projet est approuvé, quiconque n'a pas versé de TPS sur de tels coûts se trouvera soudainement en contravention de la loi, et ce, depuis 15 ans.
La deuxième modification, qui a reçu la sanction royale le 22 juin 2006, concerne l'imposition de certains services rendus par des agents de recouvrement. La nouvelle définition de « service financier » exclut certaines activités de recouvrement de créances, ce qui les rend sujettes à la TPS lorsqu'elles sont fournies au Canada; pourtant, une argumentation solide milite en faveur de leur inclusion dans les services financiers et donc de leur exemption de la TPS.
Et l'équité?
Le droit canadien repose sur une présomption générale selon laquelle les lois sont appliquées de façon prospective. Pourtant, notre jurisprudence confirme que le Parlement peut édicter des lois avec effet rétroactif. Le gouvernement fédéral a indiqué que les lois rétroactives ne doivent être adoptées que lorsque l'objectif initial était clair, mais cette exigence n'est respectée dans ni l'un ni l'autre des cas précédents.
Par exemple, le ministère des Finances a déclaré qu'il modifiait la définition de « service financier » afin de réaffirmer l'objectif de principe de longue date de la LTA. Cette déclaration est suspecte, car cette définition, l'une des plus complexes du droit de la TPS, a entraîné la publication de dizaines de bulletins d'interprétation de l'Agence du revenu du Canada (ARC) et encore plus de jurisprudence. En 1999, dans l'arrêt Skylink Voyages Inc. c. La Reine, le juge Archambault a affirmé « [...] je dois constater que le libellé de cette définition est loin d'être clair. Même après plusieurs lectures, il est difficile d'en comprendre toute la portée. Comment alors de simples contribuables peuvent-ils saisir l'étendue de leurs obligations fiscales? »
Cependant, en ce qui concerne les coûts attribués à titre de fournitures importées, si l'objectif initial de la loi était clair, pourquoi le ministère a-t-il dû réécrire toute cette partie?
Droit d'opposition
La rétroactivité des lois est déplorable lorsqu'une chose qui n'était pas taxable le devient. Ainsi, les contribuables contreviennent à la loi car ils ignoraient que le ministère des Finances allait rendre taxables certains services de recouvrement de créances et les coûts attribués à titre de fournitures importées.
En outre, la rétroactivité mine le processus d'interprétation des lois et la procédure judiciaire — des éléments cruciaux du droit fiscal. Le volume grandissant de lois rétroactives en matière de taxe de vente et les autres modifications attendues remettent en question le droit qu'ont les contribuables d'interpréter les dispositions et de s'opposer aux avis d'imposition de l'ARC. Il en est de même du rôle des tribunaux et du temps et des sommes que les contribuables consacrent afin d'obtenir une instruction équitable sur l'interprétation des dispositions fiscales.
La certitude de ce qui est imposable ou non est l'un des principes fondamentaux du fonctionnement efficient du régime fiscal canadien. La rétroactivité viole ce principe et ne tient pas compte du fait que la taxe de vente s'applique au moment où l'opération a lieu. Modifier la situation fiscale après coup porte atteinte à l'essence même de la conduite des affaires dans une société démocratique. Cela vaut d'autant plus pour la TPS que la tolérance des débuts de la TPS est épuisée. Pour préserver notre régime fiscal, le ministère des Finances devrait se montrer plus équitable envers les contribuables.
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R. Jason Riche, CGA, est directeur principal, Impôts indirects, chez Deloitte à Toronto.
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