Améliorer la reddition de comptes 

Comptabilité publique

Améliorer la reddition de comptes

L'amélioration de l'information financière et de la vérification interne dans la fonction publique est une bonne nouvelle pour les CGA et les étudiants.

TIRÉ DU NUMÉRO : SEPT.-OCT. 2006 | PAR JANE COUTTS

L'année 2002 a été le théâtre du scandale des commandites, qui a éclaboussé le gouvernement fédéral et du même coup anéanti la notion voulant que les contrôles soient suffisants pour rendre les ministères, et les personnes qui y travaillent, responsables envers le Parlement et le public canadien.

La vérificatrice générale du Canada, Sheila Fraser, puis le juge John Gomery, chargé de la Commission d'enquête sur le programme de commandites et les activités publicitaires, ont découvert que pendant des années, un petit nombre de personnes ont pu se soustraire à la détection d'activités contrevenant aux règlements et aux systèmes de freins et contrepoids conçus pour les empêcher d'agir contre l'intérêt public.

Maintes personnes croient que ce scandale a coûté les élections aux libéraux, en 2006. Nul doute que l'affaire est devenue la priorité n° 1 du nouveau gouvernement conservateur, la Loi fédérale sur l'imputabilité (le projet de loi C-2) étant la deuxième loi proposée par celui-ci, après celle sur les serments d'allégeance, qui précède d'office.

La Loi fédérale sur l'imputabilité sera volumineuse et influencera des dizaines d'autres lois. Elle élargira la portée des lois sur les conflits d'intérêts et imposera des limites rigoureuses à l'égard du lobbying et du financement électoral. En outre, les nouveaux règlements d'application auront une incidence profonde sur la surveillance financière dans tous les ministères et les organismes gouvernementaux.

Quant à la nouvelle politique sur la vérification interne, elle transforme ce qui était une fonction de gestion interne en un processus beaucoup plus strict de surveillance interne et externe. Issue du Bureau du contrôleur général du Canada, rétabli en 2004 par les libéraux, cette politique pourrait changer profondément le rôle de la vérification interne au sein du gouvernement fédéral.

M^me Fraser et le juge Gomery ont dit que le scandale des commandites s'est produit parce que des personnes avaient enfreint les règles, et non parce que les règles étaient insuffisantes. Néanmoins, la nouvelle politique sur la vérification interne devrait accroître les pouvoirs des ministères en matière de suivi et d'évaluation des processus de gestion du risque, de contrôle et de gouvernance, et assurer que l'information se rende au Parlement et au public canadien.

La réforme de la vérification interne avait été amorcée par le gouvernement précédent avec la nomination, il y a deux ans, de Charles-AntoineSt-Jean à titre de contrôleur général du Canada, qu'on a mandaté pour surveiller l'ensemble des dépenses gouvernementales, établir des normes d'information financière, de comptabilité et de vérification, et renforcer la fonction de vérification interne.

L'élaboration d'une politique sur la vérification interne était donc bien avancée lorsque les conservateurs ont remplacé les libéraux au pouvoir, et le nouveau gouvernement a incorporé la plupart des mesures déjà proposées dans son projet de loi fédérale sur l'imputabilité.

Les ministères et organismes gouvernementaux comptant plus de 500 employés et ayant un budget supérieur à 300 M$ disposent depuis longtemps de vérificateurs internes chargés d'évaluer des programmes choisis et de fournir aux gestionnaires fédéraux l'information leur permettant d'apporter les corrections nécessaires au fonctionnement de leur ministère.

Les plans de vérification interne devraient être centrés sur les secteurs importants qui représentent un risque élevé pour le ministère, et sur l'examen de programmes sélectionnés par la vérificatrice générale pour l'ensemble du gouvernement. Les rapports de vérification ministérielle, jadis confidentiels et à usage exclusivement interne, doivent depuis 20 ans être affichés sur le Web, dans un souci de transparence inspiré par la Loi sur l'accès à l'information. Or, cela n'a pas toujours été fait ou on les affichait longtemps après le fait. La nouvelle loi rendra obligatoire l'affichage des rapports sur le Web dans les deux ans suivant le début de la vérification.

Les récents changements apportés à la vérification interne confirment que pour améliorer la reddition de comptes dans les ministères, il faut plus que simplement donner au public l'accès à l'information. Chaque ministère doit maintenant nommer un dirigeant principal de la vérification qui relève du sous-ministre — et éventuellement du contrôleur général. Le dirigeant principal de la vérification doit être disposé à travailler avec les nouveaux comités de vérification indépendants et à répondre à leurs questions sur l'application des plans d'action et l'efficacité des nouvelles méthodes.

Les comités de vérification, qui conseillent les sous-ministres et leur font des recommandations à partir des constatations des vérificateurs internes, subiront d'importantes modifications. Désormais, ces comités de trois à cinq personnes, auparavant constitués de gestionnaires du ministère, seront majoritairement formés de non-fonctionnaires. Au moins une de ces personnes devra être experte en finance et expérimentée en comptabilité, en vérification ou en évaluation d'états financiers complexes. Les comités devront exercer, d'une manière intégrée et systématique, une surveillance active des principaux secteurs de responsabilisation et de contrôle au sein des ministères, et examiner les dispositions prises par la direction pour démontrer et promouvoir les valeurs de la fonction publique et l'éthique, pour gérer les risques et appliquer des mesures de contrôle interne efficaces.

L'un des aspects les plus controversés de la politique sur la vérification interne est que les comités devraient rencontrer le ministre à huis clos au moins une fois par année pour discuter de la gestion du risque et des systèmes de contrôle et de vérification. Cette pratique brise la tradition voulant que les ministres s'occupent de politique et les fonctionnaires d'administration. Certains craignent que cela mène à une politisation sans précédent du fonctionnement ministériel.

Le projet de loi C-2 étant toujours à l'étude par le Sénat au moment de publier cet article, on ne peut dire comment la politique de vérification sera appliquée. Et comme le gouvernement est minoritaire, des changements substantiels pourraient encore être apportés.

Toutefois, le dirigeant de la société d'experts-conseils outaouaise Samson & Associés, Pierre Samson, FCGA, loue cette politique, affirmant qu'elle contribuerait grandement à améliorer et à faire respecter la reddition de comptes. « Charles-Antoine St-Jean est de loin le meilleur contrôleur général que nous ayons eu. Le principe de reddition de comptes a toujours été présent, mais personne avant lui n'avait eu le courage de le faire appliquer. Il est parvenu à rendre la reddition de comptes et la vérification prioritaires pour les responsables. »

M. Samson, qui a été vérificateur interne au gouvernement fédéral dans les années 1980 et 1990, dit que la pression pour offrir des services plus rapidement et ne pas « interférer » avec le travail des gestionnaires a graduellement miné les services de vérification interne dans les années 1990. Le Bureau du contrôleur général a même été fermé, ce qui a laissé le champ libre à la mauvaise gestion et aux scandales.

« Les mots clés du gouvernement ont longtemps été "financement, dépenses et programmes" — pas "reddition de comptes". Personne n'aime se faire vérifier. Voyez les conséquences! Avec le relâchement des mécanismes de reddition de comptes, de contrôle et de vérification interne, ce qui devait arriver arriva. »

M. Samson croit que la présence de membres ne faisant pas partie du gouvernement dans les comités de vérification, dont un expert en vérification, est une excellente mesure. Selon lui, même si le gouvernement canadien est reconnu mondialement pour la prestation de ses programmes, un regard extérieur apportera une nouvelle perspective dans la résolution des problèmes. Ce regard pourrait amener de nouvelles idées et favoriser l'adoption de pratiques exemplaires. D'autres, moins optimistes, se demandent si la nouvelle politique améliorera la reddition de comptes et la transparence ou si elle entraînera un certain piétinement causé par des processus de surveillance interminables.

« Personne ne conteste l'importance de la vérification au gouvernement. Seulement, ce n'est pas une priorité », dit David Zussman, titulaire d'une chaire d'études en gestion du secteur public à l'Université d'Ottawa et haut fonctionnaire dans les années 1990. Il ajoute que le renforcement de la vérification interne et les autres mesures prévues par la future Loi fédérale sur l'imputabilité n'amélioreront la reddition de comptes et la transparence que si l'information recueillie est utilisée efficacement.

L'ancien sous-ministre Arthur Kroeger, qui a occupé des postes supérieurs importants au gouvernement dans les années 1970 et 1980, affirme que la nouvelle politique — axée sur la responsabilité ministérielle et la présentation de rapports au contrôleur général et au Parlement — pourrait amoindrir les pouvoirs ministériels. C'est inquiétant, croit-il, car le contrôleur général et les autres organismes gouvernementaux majeurs ne peuvent superviser efficacement les activités courantes des ministères; ils en sont tout simplement trop éloignés.

Il craint également que les changements proposés éloignent la vérification interne de sa fonction la plus précieuse : aider les ministères à bien fonctionner. « Le directeur financier, dit-il, ne devrait pas être perçu comme un indésirable chargé de faire la police dans le ministère. C'est un de nos principaux experts et ses précieux conseils nous évitent des ennuis. J'espère que ces changements ne causeront pas de confusion quant au rôle des vérificateurs internes et externes. »

Le directeur général des services intégrés au Bureau de la sécurité des transports du Canada, Jean Laporte, CGA, estime que les CGA feraient d'excellents candidats, car ils possèdent des connaissances et une expérience approfondies grâce leur programme d'études. Par ailleurs, peu d'entre eux travaillent dans les grands cabinets qui produisent les états financiers du gouvernement fédéral et lui offrent des services d'expert-conseil. Les CGA seraient donc moins susceptibles d'être en conflit d'intérêts. « Les membres des comités de vérification seront payés, dit-il. Ils pourront donc décider de faire partie d'un comité de vérification ou d'offrir des services de consultation ou de gestion financière. »

Actuellement, il n'y a pas assez de vérificateurs et de comptables titulaires d'un titre professionnel. Il en faudrait davantage car beaucoup prendront bientôt leur retraite.

Le contrôleur général est conscient de la pénurie de professionnels qualifiés. À l'instar de ses collègues britanniques et américains, il déplore cet extraordinaire concours de circonstances faisant que la demande, au gouvernement, augmente parallèlement à celle du secteur privé au moment où les vérificateurs prennent leur retraite en masse. De plus, les entreprises qui font des affaires aux États-Unis doivent se plier aux exigences rigoureuses de la loi Sarbanes-Oxley et présenter des rapports sur leurs contrôles internes. En conséquence, les professionnels de la finance sont très recherchés.

« La concurrence est vive, dit M. St-Jean. Les salaires augmentent et les nouveaux diplômés universitaires ne veulent plus des emplois qu'on offrait il y a cinq ou 10 ans. Ils veulent un travail intéressant et épanouissant, et le gouvernement ne parvient pas toujours à se montrer attirant. » Le gouvernement se réjouit donc que les CGA peuvent obtenir le titre de CIA plus rapidement, car les vérificateurs internes doivent être CIA (certified internal auditors) et les dirigeants principaux de la vérification CIA ou titulaires d'un titre comptable professionnel (voir l'encadré).

À la réunion de mars du Conseil de CGA-Canada, le contrôleur général a souligné l'importante contribution des CGA dans le secteur public. Il s'est dit satisfait de voir que beaucoup de CGA participent au Programme de recrutement et de perfectionnement des agents financiers et des vérificateurs internes du gouvernement fédéral. Sur 1 245 diplômés du programme, 60 % ont un titre comptable professionnel ou sont en voie de l'obtenir et 44 % d'entre eux sont des CGA. M. St-Jean a remercié l'Association de son soutien de la professionnalisation du milieu de la gestion financière.

En même temps qu'il progresse dans le dossier de l'amélioration de l'information financière, le Bureau du contrôleur général étudie l'environnement de la vérification interne pour déterminer les points faibles du personnel de la fonction publique, mentionne le porte-parole Robert Makichuk. Des normes de formation en gestion financière pour les agents non financiers sont en cours d'élaboration mais ne sont pas encore terminées.

Pour améliorer l'information financière dans le secteur public, le professeur émérite en études politiques C. E. S. Franks, de l'Université Queen's, suggère aussi que les personnes se destinant à un poste de haut fonctionnaire soient temporairement affectées à un service de vérification interne. Les connaissances ainsi acquises feraient d'elles de meilleurs gestionnaires et des utilisateurs plus judicieux des services de vérification.

Au bout du compte, la nouvelle approche de la vérification interne ne sera pas tant influencée par les dispositions de la future Loi fédérale sur l'imputabilité, ou le texte affiché sur le site Web du Conseil du Trésor, que par la vigueur de leur mise en pratique, comme c'est le cas pour toutes les politiques publiques.

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Jane Coutts est journaliste à Ottawa. Elle a également été reporter pour The Globe and Mail.